LA SITUACIÓN DE LOS DESC Y EN ESPECIAL EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN EN GUATEMALA

“Reconociendo que, con arreglo a la Declaración
Universal de Derechos Humanos, no puede realizarse
el ideal de ser humano libre, liberado del temor y
la miseria, a menos que se creen condiciones que
permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos,
sociales y culturales, tanto como de sus derechos
civiles y políticos” (cuarto párrafo del preámbulo
del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales).


1. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) y el Derecho Humano al Desarrollo

1.1. Los Derechos Económicos Sociales y Culturales: Su protección internacional, regional y nacional

El tema de los DESC ha sido ampliamente desarrollado en la actualidad por diversos instrumentos nacionales e internacionales. Es dable recordar, que la reivindicación de dichos derechos inició con el movimiento de la Comuna de París en 1848 y fueron una de las exigencias de la denominada “Internacional Socialista”, pero también fueron reclamados por los ideológicos de la Social Democracia.

Fue a inicios del Siglo XX, en donde adquieren el carácter de derechos positivos los DESC, en instrumentos legales de orden interno. A guisa de ejemplo se puede mencionar, que en el ámbito de los Estados, se promulgaron los siguientes: la Constitución Mexicana de Querétaro de 1910, la Constitución Alemana de Weimar de 1919, la Constitución de Guatemala de 1945 (éstas con una orientación social demócrata), la Constitución Rusa consagrada después de la revolución bolchevique, la de China y la cubana –de corte socialista-, son algunos ejemplos.

Es en esos momentos en donde empieza a existir una concreción del movimiento social y obrero, por medio del cual va surgiendo el concepto de los derechos sociales y comienzan los gobiernos por reconocer las conquistas obreras, en especial las relacionadas con el derecho laboral .

Se propició una dimensión colectiva del ser humano (no como la individualista desarrollada en los inicios de la modernidad), que ve a la persona no como alguien enmarcado en su problemática individual sino también en su interacción con los demás, en la solución de sus necesidades básicas y sociales. En esta acepción al individuo se le concibe como parte de un conglomerado social que puede y pudo haber valer derechos que por su generalidad, son indispensables para el desarrollo equitativo y justo de la sociedad . Los DESC se comprenden pertenecientes a todo ser humano, por contribuir al desarrollo integral de la persona humana.

En el ámbito internacional, los DESC se desarrollaron con la concepción universalista de los Derechos Humanos de mediados del siglo XX. Se puede citar especialmente la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. A nivel regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyo instrumento de ratificación fue depositado por Guatemala el 5 de octubre de 2000.

La Declaración Universal de Derechos Humanos, reconoce dentro de los DESC:
• El derecho a la seguridad social y a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 22);
• El derecho al trabajo, a su libre elección, a condiciones equitativas y satisfactorias (artículo 23);
• El derecho al descanso, disfrute del tiempo libre y vacaciones periódicas pagadas (artículo 24);
• El derecho a la educación, que debe ser gratuita y obligatoria en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental; a la instrucción técnica y profesional y el acceso a los estudios superiores para todos en función de los méritos respectivos (artículo 26);
• Derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad (artículo 27).

El Pacto Internacional en materia de DESC, aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas, es coincidente con la Declaración Universal. Podemos describir los siguientes derechos que regula: derecho a fundar sindicatos, a sindicalizarse y el derecho a la huelga (artículo 8), a la seguridad social y al seguro social (artículo 9), protección y asistencia a la familia, a las madres durante la gestación, a niños y adolescentes, derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, con alimentación, vestido y vivienda y a una mejora continua de las condiciones de existencia, derecho a la salud física y mental (artículos 10 al 14), entre otros.

Como lo sostiene la licenciada Carmen Gutiérrez de Colmenares “a diferencia de la Declaración, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en un solo artículo, el 26, se refiere a estos derechos e indica que los Estados Parte se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura (…) en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados (…) y se contenta, para llenar ese vacío legal, con remitir a las normas económicas, sociales y culturales contenidas en los artículos del 29 al 50 de la Carta de la Organización de Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires ”.

A menudo se interpreta que el “término de ´obligación progresiva´ incluido en el Pacto, significa que sólo una vez que un Estado haya alcanzado un determinado nivel de desarrollo económico deben hacerse efectivos los derechos proclamados en el Pacto. Pero al contrario, el deber en cuestión obliga a todos los Estados Partes, independientemente de cuál sea su nivel de riqueza nacional, a avanzar de inmediato y los más rápidamente posible hacia la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. La interpretación de esta cláusula nunca debe conducir a pensar que permite a los Estados aplazar indefinidamente sus esfuerzos para asegurar el goce de los derechos proclamados en el Pacto ”.

Siguiendo con la explicación de dicho término, se puede decir que “Mientras que determinados derechos, por su propia naturaleza, pueden prestarse más a hacerse efectivos en función de la ´obligación progresiva´, está claro que muchas de las obligaciones contraídas en virtud del Pacto han de cumplirse inmediatamente. Esto se aplicaría en particular a las disposiciones no discriminatorias y a la obligación de los Estados Partes de abstenerse de violar activamente derechos económicos, sociales y culturales o de anular las medidas protectoras legales o de otro tipo relacionadas con esos derechos ”.

El Pacto Internacional obliga a los Estados Parte a presentar informes sobre las medidas adoptadas y los progresos realizados para asegurar el respeto a los derechos que el mismo reconoce. Estos se remiten al Secretario General de la ONU, quien enviará copias al Consejo Económico y Social para que los examine y emita recomendaciones de carácter general o informativo, según proceda.

El Pacto Internacional en materia de DESC carecía en su origen de un mecanismo efectivo de vigilancia para el respeto y promoción de los mismos, como sí se hacía en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo, los que contienen un Comité y un sistema de peticiones individuales. Ante ello, en 1985 se creó un Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (el cual no se contemplaba originalmente en el Pacto Internacional), a raíz de la defectuosa acción de dos órganos a los que se había encomendado la vigilancia del Pacto, integrado por dieciocho (18) expertos de reconocida competencia en materia de derechos humanos. Los miembros del Comité son independientes y actúan a título personal, no como representantes de los gobiernos. El propio Comité elige su Presidente, tres Vicepresidentes y un Relator. Los miembros del Comité son elegidos por el Consejo Económico y Social para un mandato de cuatro años y pueden ser reelegidos si se les selecciona para ello. El Comité es un órgano subsidiario del Consejo ECOSOC y su autoridad oficial dimana de ese órgano.

La función primordial del Comité es vigilar la aplicación del Pacto por los Estados Partes. Para ello se esfuerza en fomentar un diálogo constructivo con los Estados Partes y procura determinar por diversos medios si los Estados Partes aplican adecuadamente o no las normas contenidas en el Pacto, y cómo podrían mejorarse la aplicación y el cumplimiento del Pacto para que todas las personas con derecho a gozar de los derechos consagrados en el Pacto puedan efectivamente gozar de ellos.

El Comité también puede ayudar a los gobiernos a cumplir con sus obligaciones en virtud del Pacto, formulando sugerencias y recomendaciones específicas legislativas, de política y de otra índole, para la realización más eficaz de los DESC.

A nivel regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, hace mención del desarrollo progresivo de los DESC, en uno sólo de sus artículo, el 26. Eso denota la poca relevancia que se dio a inicios al tratamiento de los DESC, es por ello, que como ocurrió a nivel internacional, en el ámbito regional se hizo menester la aprobación de un Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, suscrito por la Asamblea General de la OEA en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988.

En dicho Protocolo Adicional se guarda similitud con los derechos que protege el Pacto Internacional. En el Protocolo se reafirma la indisolubilidad de los derechos humanos, además, los Estados Parte se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre Estados, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, para lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los DESC.

Se pueden mencionar dos aspectos relevantes del Protocolo Adicional:
• La implementación de un sistema de peticiones individuales en el artículo 19.6 del Protocolo , que puede ser mejor desarrollado y ampliado con el devenir del tiempo;
• Que los Estados Parte del Protocolo se comprometen a presentar al Secretario General de la OEA, informes periódicos para los Consejos Interamericanos Económico y Social; de la Educación, la Ciencia y la Cultura; y de Derechos Humanos, respecto de las medidas progresivas adoptadas para asegurar el debido respeto a estos derechos, a fin que sean examinadas y emitan recomendaciones.

A nivel nacional, la Constitución Política de Guatemala de 1985, reconoce los siguientes DESC:
• Derecho a la protección y asistencia para la familia, las madres, menores y ancianos, se agrega la protección a los minusválidos (artículo 47 al 56);
• Derechos Culturales (artículos 57 al 65);
• Respeto a las formas de vida, costumbres, tradiciones formas de organización social, uso del traje indígena e idiomas de las comunidades indígenas (artículos 66 al 70);
• Derecho al deporte (artículo 91 y 92);
• Derecho a la salud, seguridad y asistencia social (artículos 93 al 99);
• Derecho a la seguridad social (artículo 100);
• Derecho al trabajo y a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (artículo 101 al 106);
• Derechos sindicales (artículo 102 incisos q y r);
• Derecho de huelga y de paro (artículos 104 y 106);
• Derechos de los trabajadores del Estado (artículos 107 al 117);
• Derecho a un nivel de vida adecuado (artículos 118 y 119).

De acuerdo con la licenciada Gutiérrez de Colmenares, la Constitución de 1985 tiene un fuerte contenido humanista. En el Preámbulo se reconoce a la familia como génesis primario y fundamental de los valores espirituales y morales de la sociedad, y al Estado, como responsable de la promoción del bien común, de la consolidación del régimen de legalidad, seguridad, justicia, igualdad, libertad y paz. En cuanto a los principios del régimen económico y social (artículo 118) señala que se fundan en principios de justicia social, obligando al Estado a orientar la economía nacional.

De esos principios se derivan una serie de obligaciones del Estado, entre las que destacan: promover el desarrollo económico de la Nación, a través de estimular la iniciativa en actividades agrícolas, industriales, turísticas y de otra naturaleza; fomentar la descentralización económica y administrativa para lograr un adecuado desarrollo regional; velar por el nivel de vida de todos los habitantes; fomentar con prioridad la construcción de vivienda popular; procurar la defensa de los consumidores; impulsar activamente programas de desarrollo rural; crear las condiciones adecuadas para estimular la inversión de capital extranjero, la formación de capital, el ahorro y la inversión.


1.2. El reconocimiento del Derecho Humano al Desarrollo

1.2.1. La construcción conceptual del desarrollo humano

El concepto de desarrollo humano se ha venido vinculando con el derecho al desarrollo como un derecho humano. El desarrollo humano se entendió originalmente como “un proceso en el cual se amplían las opciones del ser humano” con el fin de lograr una vida prolongada y saludable, la adquisición de conocimientos y acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente .

Con el tiempo se estableció que el índice IDH debe incluir no sólo aspectos de medición económica y social (crecimiento económico, PIB, satisfacción de necesidades humanas básicas), sino agregar aspectos como libertad humana, avances en el ámbito cultural.

El desarrollo humano busca ampliar la gama de opciones de las personas. Al integrar los indicadores de educación, salud e ingresos, el índice IDH constituye un nuevo criterio para la evaluación del progreso humano que nos permite medir el desarrollo de una manera tal que no se limita únicamente a la búsqueda del crecimiento económico; o sea, nos ofrece una medición mucho más comprensiva que simplemente el PIB . El Informe de Desarrollo Humano de 1992 destacó, en ese sentido, la desigualdad agravada de las condiciones competitivas entre países ricos y pobres en el mercado internacional, por ende, planteó el establecimiento de una red de seguridad social para los necesitados y consultas globales tendientes a un nuevo “pacto internacional” sobre desarrollo humano, el cual colocaría al ser humano en primer lugar en las políticas nacionales y la cooperación internacional para el desarrollo .

En realidad, la perspectiva de los informes del PNUD, al igual que la Declaración sobre el Desarrollo de Naciones Unidas de 1986, coloca el concepto de desarrollo humano en la esfera de los derechos humanos y enfatiza la interrelación entre los derechos políticos, económicos y sociales.

El concepto de desarrollo humano tiene que ver con la aplicación de los derechos humanos, además no se limita a ciertos sectores sociales (como la educación y salud), el desarrollo humano apunta a la necesidad de desarrollar las capacidades humanas: la misma libertad –en una democracia- constituye un componente esencial del desarrollo humano .

En la Declaración y Programa de Acción de Viena, se fortalece lo anterior, al señalar la necesidad de fortalecer la trilogía democracia / desarrollo / derechos humanos, lo que exige la eliminación de la pobreza y la exclusión social como una alta prioridad. Es por ello, que el Informe del PNUD de 1993, se centró en la participación (a través de mercados, gobiernos y organizaciones comunitarias) como un elemento esencial del desarrollo humano, una vez más, “la pobreza constituye un enorme obstáculo a la participación, sea dentro o entre naciones ”.

En conclusión, el desarrollo humano debe centrarse en los componentes de desarrollo del pueblo (inversión en capacidades humanas) y a favor del pueblo (asegurar que el crecimiento económico se distribuya amplia y justamente), y el desarrollo por el pueblo (dar a todos la oportunidad de participar). Las consecuencias de colocar al público en el centro del cambio político y económico son considerables y desafían los conceptos tradicionales: se pasa por ejemplo de la seguridad de naciones a la seguridad de los pueblos (alimentación, empleo, medio ambiente seguro), de viejos modelos de desarrollo a nuevos modelos de desarrollo humano sustentable, de anticuados modos de cooperación internacional a nuevas formas de la misma centradas en las necesidades del pueblo. Así también, debe colocar un nuevo énfasis en la capacitación (empowerment) del pueblo y el fortalecimiento de la democracia, factores que incidente directamente en la protección ambiental, los derechos humanos y el desarrollo sustentable .

1.2.2. El reconocimiento del Desarrollo como un Derecho Humano

En la actualidad existen diversas fuentes que reconocen el derecho al desarrollo como un derecho humano. Se pueden mencionar como tales, las siguientes:
• La Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (1981), que dispuso que todos los pueblos tienen derecho a su desarrollo económico, social y cultural (artículo 22);
• La Declaración sobre el Derecho al Desarrollo de 1986 de Naciones Unidas, la que no sólo coloca a la persona humana como el “sujeto central del desarrollo”, sino también califica el derecho al desarrollo como un derecho humano inalienable de “todos los seres humanos y todos los pueblos”, en virtud del cual están “facultados para participar en, contribuir a, y disfrutar del desarrollo económico, social, cultural y político”, en el que “puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos”;
• En la Conferencia de Río de 1992 y en la de Viena de 1993, se hicieron también aportes decisivos para la cristalización del derecho al desarrollo;
• La Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), afirma que “el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras” (principio 3);
• La Decisión 48/141 del 20 de diciembre de 1993 de la Asamblea General de Naciones Unidas, mediante la cual se creó el puesto del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. En su preámbulo, inter alia, se afirma que “el derecho al desarrollo es un derecho universal e inalienable que constituye parte fundamental de los derechos de la persona humana”.

Este reconocimiento del derecho al desarrollo como un derecho humano sólo puede y pudo haberse entendido a la luz de la unidad de concepción e indivisibilidad de los derechos humanos.


2. Justiciabilidad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Emilio Mignone –citado por Carmen Gutiérrez - indica que el acontecimiento más significativo de la década de los noventa consiste en la creciente conciencia universal acerca de la necesaria ampliación de los derechos económicos, sociales y culturales y a su protección. En efecto, la problemática actual a ese respecto no era perceptible tan claramente en la época de la aprobación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del Pacto Internacional en materia de DESC.

Habiéndose superado la dualidad entre derechos individuales y sociales y al ser proclamada la indivisibilidad de ambos espectros en la Conferencia de Derechos de Teherán (1968), se consolidó un buen paso para la protección y consecuente exigibilidad de los DESC tanto a nivel nacional como a nivel internacional.

Como lo sostiene Carmen Gutiérrez, todos los derechos humanos requieren acciones del Estado que aseguren su respeto, absteniéndose de actuar en contrario; y su protección, al aplicar medidas que aseguren su disfrute efectivo.

Víctor Abramovich señala que la condición de exigibilidad requiere identificar las obligaciones mínimas de los Estados. En relación con los DESC, de su estructura se desprende que las obligaciones estatales se caracterizan por un hacer, es decir brindar prestaciones positivas o derechos de prestación.

Las obligaciones respecto a estos derechos son de comportamiento, sostiene Pedro Nikken: Su realización no depende de la sola instauración de un orden jurídico ni de la mera decisión política de los órganos gubernamentales, sino de la conquista de un orden social donde impere la justa distribución de los bienes, lo cual sólo puede alcanzarse progresivamente . La violación no depende de un acto sino de una omisión, muchas veces condicionada a la existencia de recursos que permitan la satisfacción de estos derechos; para establecer que un Estado ha violado alguno de estos derechos no basta comprobar que no está vigente, sino se debe demostrar que el poder público no ha alcanzado los adelantos técnicos apropiados.

A nivel internacional, como se ha visto, existen algunos adelantos en cuanto a la exigibilidad de los DESC, pues en el Pacto Internacional actualmente no sólo se establece el procedimiento convencional de informes periódicos para evaluar el grado de cumplimiento de un Estado con respecto a sus obligaciones con respecto al Tratado; sino que además, se ha creado un Comité Especial de DESC, el que durante sus reuniones, entabla un diálogo directo con los Estados para evaluar sus medidas progresivas a favor de los DESC, y emite sus observaciones y recomendaciones respectivas, las que deben ser cumplidas de buena fe y apegándose al principio pacta sunt servanda por los Estados.

A nivel regional, la Convención Americana contiene un solo artículo referido a los DESC, el artículo 26 . Este puede ser integrado con el artículo 42 de la Convención que dispone la obligación de los Estados partes de remitir a la Comisión Interamericana los informes y estudios que ellos someten al Consejo Económico y Social y al de Educación, Ciencia y Cultura “a fin de que aquella (la Comisión) vele porque se promuevan los derechos derivados de las normas económicas, sociales y sobre educación contenidas en la Carta de la Organización de Estados Americanos” .

Lo primero a advertir es que el artículo 26 no tiene una identificación clara de qué derechos protege, la función del intérprete será precisarlos haciendo una integración con las disposiciones contenidas en la Carta de la OEA. Otra vicisitud que se puede entrever es sí el artículo 26 sólo impone la obligación de emitir providencias para lograr progresivamente la efectividad de los DESC.

Pero hay opiniones que sostienen que los artículos 1 y 2 son aplicables al artículo 26. Christian Courtis –citado por Cecilia Medina - sostiene que “sobre la aplicabilidad de los artículos 1 y 2 de la Convención a los derechos económicos, sociales y culturales que surgen del artículo 26, no parece caber la menor duda”. Estos dos artículos encabezan la Convención, de modo que si éstas normas se refieren a los derechos y libertades reconocidos en la misma, no tiene porqué entenderse que se refieran sólo a los derechos del Capítulo II; en el mismo sentido, podría sostenerse que la interpretación de la normas que consagran derechos humanos debe ser siempre pro persona.

Sin embargo, Cecilia Medina va más allá de la simple conexión entre el artículos 26 con el 1 y 2 de la Convención Americana, pues ello implicaría el hecho del reconocimiento de la obligación de implementar medidas progresivas por los Estados a favor de los DESC, la solución más de fondo –señala la autora- es que los Estados se obliguen a respetar y garantizar un estandar mínimo . La idea de protección de los DESC, inexorablemente tuvo que ser superada a la luz de la parquedad de la Convención, es por ello que resulta importante la regulación de los derechos económicos, sociales y culturales en el Protocolo de San Salvador, pues esto refuerza y avanza el contenido de la norma del artículo 26 convencional.

En el Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de DESC, han quedado dos mecanismos que devienen de la entrada en vigor del mismo: el sistema de peticiones individuales en materia de libertad sindical y derecho a la educación, que pueden ventilarse en el seno de la Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos, según sea el caso; y el de informes periódicos de los Estados parte, para los Consejos Interamericanos Económico y Social; de la Educación, la Ciencia y la Cultura; y de Derechos Humanos.

A nivel nacional, los Estados –sostiene Gutiérrez de Colmenares - deben contener disposiciones constitucionales de carácter general, las que están presentes también en los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, que otorgan al titular de un derecho, recursos para exigir respuesta a su demanda mediante procedimientos administrativos de reclamo judicial por las fallas de hecho o de derecho en que haya incurrido la administración (vía contencioso-administrativa) y de evitar su violación o asegurar su restitución (amparo). También, la acción de inconstitucionalidad contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general se utilizan en algunos países en casos de violación a estos derechos.

En materia de amparo, por ejemplo, se han presentado acciones de amparo interpuestos a favor de menores de edad, para proteger su derecho a la educación, en una de ellas por impedir la inscripción de una estudiante para un nuevo ciclo lectivo, en otra por exceso en la aplicación de medidas disciplinarias (expulsión) a dos estudiantes. En los fallos, la Corte de Constitucionalidad ha señalado que se viola ese derecho cuando las normas reglamentarias o disciplinarias de los centros educativos que se apliquen a menores de edad no guardan coherencia con los valores, principios y normas del Estado Constitucional de Derecho y de la Declaración y la Convención sobre los Derechos del Niño (expedientes 291-97 y 787-2000).

En el caso de inconstitucionalidad de leyes y referente a la protección del derecho a la salud, la Corte declaró inconstitucional una ley de liberación de importación de medicinas, en el que reconoce: “el derecho a la salud y a la protección de la salud, por el que todo ser humano a disfrutar de un equilibrio biológico y social que constituya un estado de bienestar en relación con el medio que lo rodea; implica el poder tener acceso a los servicios que permitan el mantenimiento o la restitución del bienestar físico, mental y social (…) esta Corte advierte que la mencionada Ley viola la Constitución porque: 1) releva al Estado de su obligación constitucional, contenida en el artículo 96, de controlar los productos que puedan afectar la salud, que ha venido realizándose mediante el registro sanitario y mediante la aplicación, entre otras, de las normas del Código de Salud (…)”. (Expedientes acumulados 355-92 y 359-92).

Sobre la protección de los derechos de los trabajadores también se ha pronunciado en variadas ocasiones la Corte, especialmente en acciones de amparo, orientando la interpretación de los jueces laborales a los principios y normas que contiene la Constitución con relación al derecho de trabajo. Además, ha declarado con lugar acciones de amparo, cuando a los trabajadores se les ha despedido sin darles la audiencia correspondiente que regula la Constitución Política, dentro de las garantías del derecho de defensa.

Por último, se puede indicar la labor que realiza el Procurador de los Derechos Humanos, quien tiene atribuciones para velar por la protección (a nivel judicial y administrativo) de los derechos humanos de carácter individual y de los DESC, a través de las atribuciones que le confiere la Constitución Política .

3. El Derecho Humano a la Alimentación y a la Seguridad Alimentaria

El Relator especial de las Naciones Unidas para el derecho a la alimentación, 2002, ha dicho que el derecho a una alimentación adecuada es un derecho humano, inherente a todas las personas, que consiste en “tener acceso regular, permanente y sin restricción, directamente o por medio de compras financieras, de alimentos adecuados y suficientes en cantidad y calidad que corresponda a las tradiciones culturales de las personas que las consumen, asegurando la realización física y mental, individual y colectiva de una vida libre de miedos.”

Luego de brindar una definición acerca del derecho a una alimentación adecuada, es necesario matizar también los conceptos de seguridad y soberanía alimentaria:
• La Seguridad Alimentaria, a nivel individual, familiar, nacional, regional y global se realiza cuando todas las personas, en todo momento, tienen acceso físico y económico a suficientes alimentos seguros y nutritivos para satisfacer sus necesidades y preferencias alimenticias para una vida activa y sana
• La soberanía alimentaria es el derecho de los gobiernos nacionales a:
o Definir su propia alimentación y agricultura;
o Proteger y regular la producción agrícola local y negociar de tal manera que se logren los objetivos del desarrollo sostenible;
o Determinar hasta qué punto quieren ser independientes;
o Restringir la salida de productos de sus mercados; y
o Dar a las comunidades locales basadas en la pesca la prioridad del manejo del uso de los recursos acuáticos.

La soberanía alimentaria no niega la comercialización, sino más bien promueve la formulación de políticas y prácticas de negociación que sirvan a los derechos de las personas a la alimentación, y asegurar una producción sostenible, ecológica y saludable.

En síntesis se puede decir que:

a) El derecho a una alimentación adecuada, es un concepto legal basado en los principios de los derechos humanos, que se focalizan en los individuos como titulares de derechos, sobre todo el hambriento o sub-nutrido;
b) La soberanía alimentaria, es un concepto político que se centra en las necesidades de los pequeños productores y su derecho a producir;
c) La seguridad alimentaria, es un concepto técnico basado en las necesidades de grupos vulnerables, a través de programas y políticas.

Lo que debe garantizarse en pro del respeto y promoción del derecho a la alimentación adecuada, es lo siguiente:

• Disponibilidad de Alimentos: Directamente de tierra productiva (producción agrícola, pecuaria) o de recursos naturales (caza, pesca, recolecta); o, Alimentos frescos o procesados obtenidos en mercados y tiendas.
• Alimentos y alimentación adecuados: Patrones dietéticos y de consumo apropiados; Alimentos libres de substancias adversas (patógenos, toxinas, contaminantes, residuos, etc.); Incluye valores de preparación de alimentos y consumo (sabor, apariencia, frescura, palatabilidad) así como aceptabilidad cultural.
• Acceso a Alimentos. A través de:
o Medios financieros personales o familiares para comprar alimentos para una dieta adecuada (satisfacer las necesidades dietéticas individuales y familiares por todo el año).
o Accesible a todos, incluyendo grupos e individuos vulnerables.
o Accesible en todas partes, incluso en áreas remotas.
o Accesible a víctimas de desastres, conflictos armados, grupos indígenas, étnicos, etc.

Un enfoque novedoso en el derecho a una adecuada alimentación hace de los grupos vulnerables el centro de la atención y se enfoca sus derechos humanos. Apela por una acción responsable de todos los miembros de la sociedad, incluyendo al sector privado, el cual ha estado alejado en la periferia de los programas de desarrollo. La sociedad civil reclama por un cambio y redirección de las anteriores fuerzas mencionadas hacia beneficios sociales equitativos.

3.1. El papel de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)

Los Estados que aceptaron la Constitución de la FAO, se pronunciaron, decididos a fomentar el bienestar general intensificando por su parte la acción individual y colectiva a los fines de: “elevar los niveles de nutrición y vida de los pueblos… y contribuir así a …liberar del hambre a la humanidad”.

En la Cumbre Mundial para la Alimentación (1996) Declaración de Roma, quedo asentado:
“Nosotros, los jefes de Estados y Gobiernos... reafirmamos el derecho de cada uno a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, concordando con el derecho a una alimentación adecuada y el derecho fundamental de cada uno de no padecer hambre”.

Desde este evento, FAO se implicó activamente en la promoción del Derecho a una Alimentación Adecuada.

En el marco estratégico de la FAO 2000-2015, se establece: a) Un enfoque para la seguridad alimentaria basado en los Derechos Humanos; b) Se pretende asegurar el acceso de todas las personas en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos, como se aprobó por la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en la Declaración de Roma.

La estrategia de implementación del Derecho a la Alimentación de la FAO, pretende:
• Fomentar la comprensión del derecho a la alimentación y de los enfoques basados en los derechos humanos, así como difundir su utilización por parte de todo el personal de la FAO en su trabajo;

• Elaborar métodos e instrumentos para ayudar a las partes interesadas en la realización del derecho a la alimentación;

• Informar y educar para que los titulares de derechos y deberes, la sociedad civil y el público en general sean más conscientes del derecho a la alimentación y lo comprendan mejor;

• Prestar apoyo a las primeras fases de la aplicación del derecho a la alimentación y de las Directrices.


4. Pobreza, Hambre y Desnutrición en Guatemala

4.1. Pobreza y Desarrollo

A pesar del conocimiento general de que cada uno de los términos indicados, pobreza y desarrollo, implican conceptos diferenciados y tratados con una metodología propia, es dable agruparlos en esta ocasión, solamente con el objeto de hacer perceptible lo vinculante que es para el Desarrollo de un Estado o varios Estados (región) el combate a la pobreza y desigualdad, sobre todo en un escenario en donde lo macro, lo global, el diseño de un Estado mínimo invisibiliza lo micro-social, las comunidades y sus necesidades.

El Desarrollo podría irse configurando –en criterio del ensayista- en función de cuatro dinámicas coherentes: a) Consolidación del Estado de Derecho, que implique una división de poderes, legitimidad popular del gobierno, legalidad de la administración pública, respeto y promoción de los Derechos Humanos; b) estabilidad económica; c) combate a la pobreza y desigualdad; d) Gobernabilidad democrática y participación ciudadana.

En este estudio nos centraremos a analizar el punto tercero.

Según Simmel –citado por Edgar Mendoza - se puede definir como pobre “Aquel cuyos recursos no alcanzan a satisfacer sus fines y alivio de sus necesidades, el pobre, sociológicamente es el individuo que recibe socorro a causa de esa falta de recursos”.

La pobreza no sólo se traduce en la descripción enunciativa de una serie de datos estadísticos sino que se configura también como una derivación de un proceso histórico de marginalidad, exclusión y discriminación.

El ser “pobre” no implica solamente un dato económico de su subsistencia diaria , sino incluye todo un fenómeno estructural que repercute:
• En su status de ciudadanía. Es sabido, que una persona sin acceso a oportunidades de educación y acceso a la cultura, mengua su capacidad de poder ejercer y comprender sus derechos y deberes frente a la sociedad y el Estado;
• Su status económico – social: El ser pobre implica -de acuerdo con la “teoría de la marginalidad”-, estar dentro de una masa fuera de la estructura económica lejos del proceso productivo de un país, y por ende, sin posibilidades de acceder a oportunidades de mejoramiento en su calidad de vida. Además, lo hace endeble en el mercado laboral, para potenciar sus pericias y capacidades.
• La apropiación de su identidad étnica o de clase. El ser pobre implica un desmedro en la dignidad de la persona humana, que hace que aquél desconozca o pierda el interés de reivindicar sus rasgos identitarios, ontológicos o ideológicos con su comunidad, etnia o clase social a la que pertenezca; lo que implica que en volumen exista poco poder de transformación, exigencia y lucha de los colectivos sumidos en pobreza y pobreza extrema.
• La pobreza también es una consecuencia derivada de un proceso histórico de marginación y exclusión social de ciertos sectores o grupos.

Siguiendo una línea apegada a la sociología del conocimiento de Mannheim –citado por Mendoza -, se puede encontrar una secuencia histórico social de la pobreza, también de quiénes son los permanentemente afectados por la pobreza provocada por un sistema económico determinado y dominante, o la pobreza como una secuela de conflictos y tensiones entre grupos que conservan las formas políticas y sociales de un Estado.

Acercándonos a esta visión cognoscitiva de la pobreza de Mannheim y haciendo énfasis en el caso guatemalteco, podemos saber quienes han sido los históricamente pobres, es decir los miembros de los grupos y pueblos indígenas , aquellos que han sido por siglos sometidos a explotación e incluso condiciones de servidumbre, desde la conquista, colonia, reforma liberal hasta mediados del siglo XX.

Durante esas épocas se dio la expoliación agravada de la mano de obra indígena, en muchas ocasiones mediante el trabajo forzado, el trabajo poco remunerado o las prácticas feudales del trabajo en especie o mediante usufructo. La decadencia económica de los grupos indígenas tiene varias aristas, derivado del aprovechamiento de todas sus riquezas originarias: tierra, recursos naturales y minerales, los que fueron arrebatados, invadidos, usurpados durante la conquista, culminando fatalmente con la reforma liberal que irrumpió incluso con la tierra comunitaria y los ejidos de los llamados “pueblos de indios”.

Pero la pobreza hoy en Guatemala, no sólo afecta al conglomerado indígena, como veremos at infra, ha dañado –sobre todo a partir de las políticas de intervención mínima estatal- a grupos de clase media que se han desplazado a la línea trazada por la pobreza.

Como se ha descrito, la pobreza en Guatemala se le considera históricamente estructural y ha adquirido diferentes formas en el transcurso del tiempo. Su mantenimiento crónico se debe a políticas económicas y sociales desiguales.

Durante el contexto del conflicto armado en Guatemala, la crisis económica agudizó la pobreza en el país, especialmente en el período de 1970-1990. Esto en virtud de la política de sustitución de importaciones, la mecanización en el agro, el movimiento insurgente, la dictadura militar, el aumento de desempleo, la poca inversión nacional y foránea, políticas económicas cerradas, represión, abandono del área rural, la depreciación de la moneda, el inicio de las políticas de estabilización y ajuste estructural, y otros factores que en conjunto hicieron cada vez más visible la pobreza en el país, flaqueando con toda forma de gobernabilidad democrática. La situación anterior sólo favoreció al sector oligárquico – agroexportador del país.

En la década de los años ´90, aparece lo que Mendoza denomina la nueva pobreza o pauperización creciente, surgida de los paradigmas monetaristas de privatización y desempleo del sector público del Estado, trayendo a escena un nuevo fenómeno, la economía informal. Para mayor documentación de esta nueva etapa, se puede revisar el estudio realizado por FLACSO Costa Rica, sobre la nueva pobreza o los nuevos pobres, es decir, los grupos que no eran pobres pero que ahora están debajo o en la línea de la pobreza.

A parte de la denominada economía informal, surge un concepto novedoso pero debatible, la llamada cultura de la pobreza planteada por Oscar Lewis.

La pobreza como contexto va teniendo también un efecto post-social, pues ya no sólo se hace mención de los grandes retos macro económicos para solventar la pobreza, sino que en la actualidad se plantea la necesidad de estudios micro-sociales sobre el objeto de estudio. Esa perspectiva micro-social se puede percibir en el abordaje de los conceptos de economía informal y cultura de la pobreza.

Según el Programa Regional del Empleo en América Latina y el Caribe PREALC, la economía informal ha surgido dentro de varios aspectos de: a) la estrechez del mercado, mayor importación; b) el contexto de la trasnacionalización; c) el progreso técnico en la era global; d) menos espacio de venta, ya que el sector económico formal ocupa mayores espacios; e) desempleo; f) el salario no es la única forma de remuneración; g) estructura económica heterógenea .

La cultura de pobreza fue propuesta por el antropólogo Oscar Lewis y constituye un desdoblamiento de la teoría de la marginalidad. La cultura de la pobreza lleva en si misma los procesos de socialización, psicología y relación con la economía y la sociedad, un estado de perpetua penuria en relación con aspectos culturales, el pobre perpetua su propia pobreza porque no quiere salir de ella y se transmite de generación a generación. Para Lewis, la cultura de la pobreza tiene un sentido antropológico de normas, valores, conocimientos, adaptación al medio y símbolos. La propia falta de organización del pobre y de participación, lo lleva a una desorganización social. Se critica a este modelo, pues en él no aparecen las relaciones de poder, ni de clase social ni las pugnas o contradicciones que genera el capitalismo.

4.2. La problemática del hambre y la desnutrición en Guatemala

En el Informe Nacional de Desarrollo Humano presentado por el PNUD en 2002, se presenta un panorama desolador de la pobreza en Guatemala. Luego de la afirmación de la acentuación de la pobreza en un 56% de la población, dentro de dicho porcentaje se conoce que el 76% de los pobres son indígenas, comúnmente del área rural del país y el 26% de este grupo, se encuentra en situación de extrema pobreza.

La pobreza se vino incrementando a fines de la década pasada como producto de la crisis del café, la sequía, y en general, como resultado de una reducción del ingreso por habitante. Junto con la pobreza hubo un incremento en la inseguridad alimentaria .

En cuanto a disponibilidad de alimentos, la población guatemalteca se vio afectada por los factores indicados (sin que exista al momento una variación sustancial, en los pobres y más pobres), en primer lugar y a diferencia de la mayor parte del resto de América Latina, donde la oferta media de calorías alcanzaba 2802 calorías por persona a fines de la década de los ´90, en Guatemala la oferta de calorías alcanzaba solamente 2159 por habitante en 1998. En segundo lugar, la producción de granos básicos (cereales) se redujo durante la década de los noventa, especialmente si se mide en términos de la producción por habitante. Como contraparte, aumentó la importación de alimentos en general y de granos básicos en particular. Ello se dio, en parte, como resultado de un proceso de apertura y de apreciación cambiaria, que abarataron las importaciones e incidieron negativamente en los incentivos para producir para el mercado nacional. La disminución de la producción se vio compensada por el aumento de importaciones, con lo que la oferta de alimentos a nivel nacional no necesariamente disminuyó, aunque sí introdujo un mayor grado de incertidumbre acerca de su disponibilidad .

En el Informe Nacional de Desarrollo Humano (2002) se deja en claro la situación de desnutrición y falta de acceso a alimentos en el país:
“La extrema desigualdad del ingreso en Guatemala implica que aunque existieran suficientes alimentos disponibles, habría una proporción importante de la población que no tendría la capacidad de adquirirlos, por insuficiencia de ingresos. En efecto, el principal condicionante del acceso a alimentos ha sido el grado de pobreza. De acuerdo con datos de la ENCOVI 2000 el 80.8% de los menores de 5 años afectados por desnutrición crónica (es decir, con talla menor a la que correspondería de acuerdo con su edad) y el 84.5% de aquellos afectados por la desnutrición global (con menor peso al que correspondería a su edad) estaban en una situación de pobreza. Resulta significativo que la mayor proporción de niños afectados por la desnutrición se encontraba entre los pobres no extremos, es decir, no se encontraban solamente entre los hogares con insuficientes ingresos para adquirir las calorías mínimas (2,172) que se requieren para vivir adecuadamente.
Dado que la pobreza ha sido mayor en el área rural y entre la población indígena, la desnutrición también ha sido mayor entre población rural e indígena. Así, según la ENCOVI, en el 2000 el 49.4% de la población rural estaba en una situación de desnutrición reflejada en un retardo de talla (tomando en cuenta su edad), en contraste con 30.9% en el área urbana. Entre la población indígena el porcentaje equivalente era de 57.3% y entre los no indígenas del 31.6%, siendo levemente mayor entre mujeres (43.8%), que entre hombres (43.0%)”.

Por último, es deplorable mencionar que Guatemala se constituye en un país con basto atraso en lo relacionado a un derecho a alimentación y seguridad alimentaria, en virtud que los índices de desnutrición crónica son bastante elevados, y existen con una tendencia muy leve a la baja: Del 57.9 % en 1987, se pasó a un 49.7 % en 1995, a un 46.4% en 1998-1999, y el 43.1 % para el año 2000, según los datos recogidos por el Informe Nacional de 2002.

MSc. Luis Ernesto Cáceres Rodríguez*
Abogado Consultor y Asesor

*Ponencia presentada en representación de COPREDEH en ocasión del Seminario “Protección Constitucional y Justiciabilidad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en especial del Derecho a la Alimentación en Guatemala”, organizado por la Corte de Constitucionalidad de la República de Guatemala, la Agencia de Cooperación Austríaca para el Desarrollo –ADA-, la Comisión Internacional de Juristas, FIAN-Internacional y FIAN-Austria. Guatemala, 15-16 de noviembre de 2007.