Descentralización Política o Separatismo: La experiencia boliviana

1. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA y ADMINISTRATIVA
La Descentralización Política y Administrativa implica la distribución del poder político entre el nivel nacional y el nivel regional–local. La trasferencia de decisiones sobre la asignación para la provisión y producción de bienes públicos a procesos democráticos sub-nacionales. Además, la decisión sobre el gasto público y sobre los recursos de la comunidad.

Su rasgos fundamentales son: a) un sistema y mecanismos de elección de las autoridades políticas en el ámbito local; b) mecanismos de participación de la comunidad; c) autonomía normativa y política, que no se ciñe a la elección de candidatos, sino por ejemplo, al reconocimiento de órganos colegiados en los procesos de toma de decisiones políticas; d) un sistema de actores políticos (vgr. Autoridades tradicionales, Consejos de Desarrollo).

Dentro de los tipos de descentralización política están: a) La Territorial, que consiste en el reparto de poder, la distribución vertical del mismo. Es decir, la atribución a los entes descentralizados de actividades administrativas y prestación de servicios públicos (ésta es la que tiene más componente político); b) La Funcional, en la que se atribuyen a entes u órganos públicos con personalidad jurídica propia la gestión de ciertos servicios o ejercicio de ciertas actividades administrativas (ésta es la que conocemos como Administrativa). Ambos espectros muchas veces convergen, son necesarios y se complementan.

Como elementos básicos de una estrategia de Descentralización se encuentran: a) la autonomía del ente receptor; b) la voluntad política; c) la articulación de un consenso nacional (traducido comúnmente en la Constitución Política); d) la asignación de responsabilidades y recursos; e) la celeridad y extensión de las transferencias; y f) las relaciones intergubernamentales adecuadas, entre otros.

1.1. La Autonomía Regional
La descentralización política y administrativa puede tener como punto culmine el proceso de autonomías regionales, pero es una de sus manifestaciones, tal vez la más desarrollada. En la autonomía regional los territorios gozan de libertad para gobernarse bajos sus propias leyes, pero existen excepciones, pues hay materias que son competencia exclusiva del poder estatal.

La autonomía regional no significa necesariamente una transferencia de poderes del Estado a la región; la autonomía regional implica la democratización y descentralización del Estado, una profundización de la democracia, pues acerca los niveles de decisión a los ciudadanos, permitiendo una efectiva participación política .

Se puede entender la autonomía regional como la descentralización llevada a su máxima expresión en el aspecto administrativo y económico, sin que el Estado deje de ser el centro de poder .

Como ventajas de una organización autonómica, se pueden describir: a) la adecuación del Estado a las necesidades locales, para que se recupere o mantenga la idiosincrasia de cada territorio; b) cada comunidad tiene una estructura jurídica, política e institucional propia y singular; y c) se aligera la función legislativa de los parlamentos nacionales, trasladando a las cámaras locales la tarea de crear leyes en ese ámbito.

Los posibles riesgos que conlleva son: a) que se pueden permitir o fomentar la permanencia de estructuras burocráticas centralizadas, creándose un centralismo regional; b) se crea la posibilidad de originar una duplicación de funciones; y c) la conversión de la autonomía en un refugio para los grupos oligárquicos.

De todas formas un proceso de autonomías regionales debe necesitar para su formalización y validez, el tratamiento de reformas constitucionales.

2. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA y ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA

2.1. La Ley de Participación Popular
Con la promulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, Bolivia emprendió una reforma descentralizadora que ha suscitado interés a nivel internacional. La participación popular ha sido vista como un modelo de incorporación de sectores marginados y de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. En cierta medida la política de descentralización en Bolivia ha estado relacionada a la transición hacia gobiernos civiles iniciada en 1982.

La liberación política ha abierto un espacio para el surgimiento de presiones descentralizadoras en un país que históricamente ha estado caracterizado por el centralismo. Otro factor importante ha sido el declive de la economía minera de los antiguos centros de poder económico y político, mientras que el eje articulador de la economía boliviana se ha estado desplazando hacia la frontera agrícola del Oriente, específicamente alrededor de la provincia de Santa Cruz.

La Ley de Participación Popular evitó que el país fuera sometido a un proceso de “balcanización”, ante la demanda de los Comités Cívicos que propugnaban por una descentralización hacia el nivel departamental y por la experiencia anterior de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (CORDES) que se convirtieron en nidos de patrimonialismo y corrupción. El corte de esta ley sería municipalista .

Dentro de los rasgos importantes de esta Ley, aprobada en abril de 1994, se encuentran:
• La creación de municipios urbano-rurales con base a las 311 secciones provinciales existentes, pero sin estructura administrativa (se descartaron los cartones por su gran número y las provincias por ser tan bastos que no permitirían el reconocimiento de la variedad cultural y organizacional);
• La transferencia de recursos de coparticipación tributaria según criterios de asignación per cápita (es decir sin tomar en cuenta criterios como la pobreza o la capacidad de absorción para no complicar el esquema de distribución) y la elevación del monto de la coparticipación del 10% al 20% del ingreso tributario nacional (o sea 6% de los ingresos totales del Estado);
• La descentralización de competencias sobre la infraestructura y mantenimiento en los sectores de educación, saneamiento básico, cultura, deportes y caminos vecinales;
• La creación de nuevos mecanismos de enlace entre el gobierno local y la sociedad civil: Los Comités de Vigilancia, conformados por representantes de Organizaciones Territoriales de Base (comunidades indígenas, campesinas y juntas de vecinos);
• El reconocimiento de las “organizaciones territoriales de base” (OTBs) y no “funcionales”, lo que de hecho significaba un desconocimiento de las organizaciones supracomunales, como son las federaciones de juntas vecinales, centrales sindicales y federaciones.

Otro rasgo importante de la Ley fue la ampliación del mandato municipal de 3 a 5 años y la limitación de los gastos de funcionamiento financiados con fondos de la coparticipación a un 15%. Así se buscó que fueran asignados a la inversión, según las orientaciones establecidas en un Plan de Desarrollo Municipal (PDM) quinquenal así como la especificación en los Planes Operativos Anuales (POAs) .

La Ley de Participación abarcó a todos los municipios bolivianos, pero su impacto fue más importante en el área rural y para los municipios rurales.

A fin de acelerar la implementación de esa Ley se creó una Secretaría Nacional de Participación Popular, con una plantilla conformada por técnicos independientes y personal de muchas ONGs. Se incrementaron los OTBs y los Comités de Vigilancia. Hacia 1998 se transfirieron más de US$ 200 millones a los gobiernos municipales, revirtiendo la anterior concentración de recursos en las grandes ciudades. La estructura de la inversión por nivel de gobierno cambió de forma significativa.

Con la Ley de Participación Popular, los recursos disponibles se incrementaron de forma espectacular. Sin embargo, el efecto redistribuidor a largo plazo está menos cierto puesto que las grandes ciudades logran generar más recursos propios y captar más transferencias, créditos, donaciones, etc. que los municipios rurales. Así los fondos de coparticipación dan cuenta de cerca de un tercio de los ingresos de los capitales departamentales mientras que en los municipios rurales esta proporción es más bien de dos tercios.

2.2. La Ley de Descentralización Administrativa

En 1995 se dictó la Ley descrita, con lo que se evitó la elección directa de Consejos Departamentales, que en opinión del Gobierno podría llevar a una “balcanización del país”. De acuerdo a la Ley de 1995, aquéllos son nominados por los concejales de los municipios de cada Provincia. Esos Consejos tienen algunas atribuciones sumamente endebles en cuanto la planificación y control del Prefecto puesto que, por ejemplo, el mismo Prefecto preside el Consejo.

Con la Ley de Descentralización Administrativa se transfirieron a las Prefecturas responsabilidades en las áreas de:

• Construcción y mantenimiento de caminos nacionales, secundarios, electrificación rural, infraestructura de riego y apoyo a la producción;
• Conservación y preservación del medio ambiente;
• Promoción del turismo;
• Programas de asistencia social y de fortalecimiento municipal;
• La administración, supervisión y control por delegación del gobierno central de los recursos humanos y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educación, salud y asistencia social .

De hecho tal parece una delegación y desconcentración administrativa que propiamente una descentralización. Cada Prefectura tiene una Secretaría General y un Tesoro así como Secretarías Sectoriales, entre ellas las de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Desarrollo Económico, Participación Popular y Desarrollo Humano, entre otras.

Las Prefecturas fueron ideadas como una suerte de bisagra entre el gobierno central y los gobiernos municipales. La promulgación de la Ley de Descentralización Administrativa fue una respuesta a las presiones de las elites departamentales y obedeció a presiones al interior del partido gobernante de la época, el Movimiento Nacional Reformador (MRN). Existió un temor de perder el control sobre los municipios tras las elecciones de 1995 y el avance de los partidos no-oficialistas. Al final de la administración del Presidente Sánchez de Lozada, el papel de las Prefecturas fue ampliado al condicionar la asignación de recursos de ciertos programas sociales a trámites ante las Prefecturas.

3. EL DEBATE SOBRE LAS “AUTONOMÍAS REGIONALES”
En Santa Cruz, Bolivia, se ha articulado de manera consistente el poder económico (CAINCO-FEGASACRUZ-CAO-FEDERACIÓN DE EMPRESARIOS) con el poder político (el Comité Cívico y sus brazos, la Nación Camba y la Unión Juvenil Cruceña) y el poder mediático (Unitel y Red Uno). Estos pretenden disponer de los recursos públicos necesarios para mantener la política de créditos agropecuarios, tener en sus manos la distribución de la tierra mediante un Instituto Departamental de Tierra y contar con suficiente poder coercitivo para frenar el avance del “Movimiento Sin Tierra” .

Los pobladores cruceños son contrarios a una autonomía como la descrita (principalmente los indígenas y campesinos), quienes han sido objeto de amenazas, además, la Juventud Cruceñista y la Nación Camba han salido a golpear a todos los que no han apoyado el movimiento regional.

La “Coordinadora por el fortalecimiento de la unidad nacional y la democracia” planteó públicamente que las “autonomías” sean discutidas en la Asamblea Nacional Constituyente, la que se ha previsto para el próximo año 2009; también, han propuesto la modificación de la Ley 2493 que pretende consolidar los latifundios y la aprobación inmediata por tiempo y materia de una Ley de Hidrocarburos que fije regalías del 50%; la migración obligatoria de los contratos; la recuperación de los hidrocarburos para beneficio de los bolivianos; la inclusión del Título del Derecho de Consulta y la participación de los pueblos indígenas y comunidades originarias. Han demostrado también su descontento porque la oligarquía cruceña ha hablado en nombre del Pueblo Guaraní.

Con relación al resto del país, la reacción ha sido diversa, pero en general no es conteste con las posiciones de los cívicos cruceños. Las instituciones de Cochabamba y Chuquisaca se han mostrado simplemente contrarias a las autonomías. Las de Potosí y El Ato se pronuncian a favor de la autonomía pero a través de una Asamblea Constituyente. En Cochabamba además se exige la Ley de Hidrocarburos. Por su parte el Mallku Felipe Quispe anuncia la constitución de una autonomía de origen aymara. En todas partes de Bolivia, se pregunta si autonomía supone auto-sostenimiento económico (para lo cual sólo dos departamentos estarían en condiciones de hacerlo, Santa Cruz y La Paz). Y por lo menos en un lugar la pregunta estriba en evaluar si la causa de los males es el centralismo o el neoliberalismo, y la respuesta apunta más a éste último aspecto.

En conclusión, es relevante lo expresado por Saúl Escalera, con relación a la Autonomía Regional en Bolivia: “Que se vele por la libertad de autodeterminación, pero al mismo tiempo se establezcan reglas claras y mecanismos regulatorios de alcance regional y nacional que fiscalicen esas tareas, especialmente cuando se relacionan con el desarrollo socioeconómico de cada región. Esto para evitar que la autonomía regional caiga en poder de unos cuantos políticos vivillos regionalistas que luego tengan la peregrina idea de producir un desmembramiento nacional” .

4. ¿Qué pasa en Bolivia: Se consolida el modelo descentralizador o se resquebraja la República?
Luego del referendo revocatorio realizado el 10 de agosto de 2008 y el procedimiento declarativo de “autonomías regionales” en algunas circunscripciones territoriales, lo que se evidencia en esa nación sud americana no es el reflejo de un “proceso autonómico” o de “descentralización” del Estado, en donde éste sea fortalecido en cuanto a su unidad estructural política, económica, jurídica y social. Es más, los hechos que se derivaron fueron más tendentes a una “separación” de regiones declaradas “autonómicas”, cuyo proceder aún es cuestionado por su “ilegalidad”. Todo esto alertó la posible sucesión de hechos violentos con tal de alinear especialmente a la Provincia de Santa Cruz, contrario sensu, ésta (manipulada por grupos oligárquicos) pretende buscar su plena independencia.

El tema de la “autonomía” de las regiones y el referendo revocatorio, más que consolidar procesos en Bolivia, están ocasionando un problema de “gobernabilidad” en ese país, lo que no es conveniente para los fines democráticos y de seguridad de una nación.

Los hechos precedentes y las secuelas del referendo no han sido alentadores, el conflicto en Bolivia ha rebasado el espectro nacional, verbigracia, el Presidente Hugo Chávez ha indicado que “si pasa algo en Bolivia” con la injerencia de los Estados Unidos y el apoyo de los poderes oligárquicos de Santa Cruz, “ellos” -aludiendo al gobierno venezolano- “no” se quedaran con los brazos cruzados. Es más, indicó que Bolivia podría ser el “nuevo Vietnam” -citando al guerrillero heroico Che Guevara-; adujo la necesidad de construcción de uno o más Vietnam en América Latina.

Bajo argumentos no tan fuertes, el Presidente de Ecuador, Rafael Correa, criticó el comportamiento de los poderes económicos de Santa Cruz, al indicar que ellos nunca han sentido a Bolivia como “su tierra” y menos identificados con “los cholos” y los indígenas de dicho país.

Del otro lado, el grupo autonómico y opositor de Santa Cruz, enarboló argumentos “localistas” y críticos del Gobierno de Evo Morales, a quien acusan de ser un “pichón” de Hugo Chávez, además han respondido que los “santa cruceños” no se intimidaran ni se dejaran de las amenazas o uso de fuerza que insinúa utilizar Hugo Chávez, si en Bolivia no se respeta el referendo revocatorio.

Es claro que el panorama no es alentador en Bolivia.

En el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA), se ha vociferado la necesidad de realización de un “diálogo” en ese país. Sin embargo, la diplomacia del gobierno boliviano ha sido enfática en señalar que los perfectos o gobernadores de las provincias autoproclamadas autonómicas no quieren el diálogo. Bajo esa arista, la consecuencia fatal de estos acontecimientos podrían ser la de una guerra civil, entre el poder gubernamental y las provincias opositoras, que han también demostrado ser fuertes, pues según conteos del referendo, el 70% de santa cruceños le dieron un “no” al Presidente Morales.

Además, en este conflicto no deja de existir un trasfondo de carácter social, cultural y étnico. La presencia de un indígena en el poder en un Estado gobernado históricamente por grupos oligárquicos (como sucede en la mayoría de países latinoamericanos) y los reiterados eventos reivindicativos impulsados por el Presidente Morales a favor de los pueblos indígenas, han logrado un choque abrupto de intereses políticos, económicos, sociales y étnicos que se entremezclan en la problemática analizada.

También se ha argumentado que en Bolivia existe una aparente “descentralización” del poder político, sin embargo, los fines de la misma no son contestes con la realidad de dicho país. La descentralización constituye un proceso de eficiencia, eficacia y logro del bienestar general de la ciudadanía dentro de la unidad territorial de un Estado; busca el aprovechamiento de los recursos, el capital social, humano y el desarrollo de los territorios de las comunidades sub-nacionales; facilitar el proceso de toma de decisiones en las mismas a fin de mejorar las potencialidades y capacidades del Estado. En Bolivia como se ha dicho al inicio no se están logrando ni menos consolidando estos objetivos, lo que se está suscitando es más la “separación” y “segregación” de la unidad política y territorial de dicho Estado, a causa de las elites económicas que se enquistan en el poder para velar por sus intereses sectoriales.